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运价改革也该“提速” |
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2005-6-23 16:08:15 |
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铁路目前仍实行政企合一的经营体制，以市场机制为导向的运价管理体制改革尚难全面推开，但在政府定价的框架内对铁路运价体系进行适当的调整应当是可行的，在这方面做些探讨也是有益的。
存在的主要问题
铁路货运价格体系复杂而且混乱，归结起来，主要存在以下问题。
第一，政企不分的经营管理体制下，铁路运输企业一方面因垄断经营，受到社会各方面的挤压；另一方面又承担了大量政策性、公益性运输任务。政府与市场责任划分不清，运价中包含着不应由价格承担的部分。
政企不分、网运合一体制还派生出两方面问题。一方面是铁路内部利益主体多元化，在铁路连续亏损或只能保本经营的情况下，各利益主体都希望出台专门补偿自身成本的运价项目，运价体系在很大程度上成为铁路运输企业内部资金清算体系的反映。另一方面，针对不同作业环节和特点出台的专项运价政策，使用户负担不均衡。例如，铁路进行电气化改造，提高了路网整体运输能力，但某一具体用户既无法也无须选择运输线路和牵引方式，却须对经电气化铁路运输的货物另外支付电力附加费。在这种多重运价体系下，用户很难弄清楚运费究竟应该是多少。
第二，现行运价体系是历史上每一时期针对当时的突出矛盾和问题提出不同的调价措施逐步累加形成的补丁价格体系，缺乏能适应市场变化和铁路运输特点的调整机制。摘其主要者有以下几点：为促进短途公铁分流，对２００公里以内货运加收短途附加费，后又为解决２００公里左右价率倒挂而“顺坡”；为解决铁路运营亏损问题提高铁路运价，而为稳定市场物价，又对粮食、生活必需品、化肥等农业生产资料运价不提高或少提高；为解决铁路建设资金来源问题，在统一运价内专门收取铁路建设基金；为解决新建铁路还贷问题，实际新路新价，又为公平运费合理分流，实行新路新价均摊；为解决电气化铁路电价纠纷，对经电气化铁路运输的货物加收电力附加费；为适应集装箱运输发展，制定集装箱运价号；为鼓励小批量货物集零为整，实行零担货物运价高于整车运价的政策等等。从这个不断的累加过程就可以看出现行运价体系的混乱状况。
第三，对铁路运输成本缺乏深入研究，存在经济效率不高等垄断性行业的通病。铁路运输只有总成本，从大的方面讲，货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准，在很大程度上依主观判断或作大致估计。这在一定程度上影响了定调价的科学性，需要调货运价格时就把货运成本打大一点。调价时也多是按照保本微利原则，根据铁路亏损额和运输周转量大小，计算需要调价多少，调到多少可以使铁路不亏损。对成本合理性缺乏科学分析，只能依据实际财务成本。从小的方面讲，具体成本项目很难区分，每一种车型或不同货物的运输成本很难准确测算，不同运价号所对应的货物在很大程度上取决于货物本身价值、货主承受能力、传统习惯以及国家的优惠政策等因素，而与货物运输成本并不直接挂钩。占用铁路能力、运输条件和要求以及成本大致相同的不同货物，运价却相差很多。
第四，货运价格人为的划分为营运价格和基金两部分，指定专门用途，不仅使铁路部门无法统筹合理安排铁路运营、建设资金，而且削弱了铁路建设融资能力。每年近４００亿元的铁路建设基金不参加盈亏计算，降低了铁路运输企业盈利水平。铁路运输业自１９９４年连续５年亏损后，从１９９９年到目前也仅处于保本状况，不能吸引民间或国外资金以直接投资方式进入铁路建设、运营领域，利用社会资金停留在银行贷款等较低层次。铁路建设基金主要针对用户占用的铁路运输能力收取，没有考虑货物品类和递远递减等因素。基金在运价中所占比例偏高，造成货主负担不均衡。部分附加值较低、运输距离长的货物，与其本身价值相比铁路建设基金负担偏重，扩大了地理位置因素对相关企业竞争力的影响。
如何完善运价体系
完善铁路运价体系必须从体制改革入手。铁路体制改革的基本目标是分清政府与市场的责任，打破行业垄断，引入竞争机制，提高铁路运输企业的竞争力，加快铁路运输业发展。
要确立铁路运输行业在经济和社会发展中的基础性、先导性产业地位。将铁路作为国家重点扶持发展的行业之一，而不再是扶持其他行业发展的承担者。针对在政企不分的经营管理体制下存在的政府与市场责任划分不清的问题，进行政企分开的改革。一方面明确政府应承担支持铁路普遍服务的责任，明确普遍服务资金来源和用途；同时应明确铁路应承担的公益运输任务，发挥铁路运输的社会效益。另一方面明确铁路经营企业按市场经济原则运营，剥离现行运输企业承担的稳定价格、扶持其他行业发展等政府职能，以运费收入弥补运营支出，取得经营利润，实现良性发展。
区分垄断环节和可竞争环节，针对不同市场结构实施不同的管理办法。要把属自然垄断性质的国家铁路网与可竞争的铁路客货运输业务分开，实行分类管理，类似于目前公路运输的市场结构。对具有自然垄断性的路网通行费继续实行政府定价。对国土开发性线路、国防线路，以及抢险救灾物资、军事物资等铁路承担的公益性客货运输，继续实行政府定价，维持较低的价格水平。但价格水平与实际运输成本之间的差额，应通过普遍服务资金等财政性资金给予适当补偿。对煤炭、石油、粮棉、硬座旅客等与经济发展和人民生活关系密切，或铁路与其他运输方式相比优势明显的大宗客货运输，以实际运输成本为依据，合理制定基准价和浮动幅度，实行政府指导价。对其他各种运输方式或各铁路运营企业间竞争充分的客货运输价格，应尽量放松政府直接管制，甚至考虑实行市场调节价。即将挂牌的铁路集装箱、特货、行包等三个铁路专业运输公司，可以看作网运分开的一种尝试，对这三家专业公司的价格管理模式也应根据体制和市场结构的变化，做相应调整。
加强成本监审，提高政府制定价格的科学性和透明度。以法律手段明确哪些成本项目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作为定价依据，哪些不能作为定价依据，使政府定价建立在科学合理的基础之上，真实反映运输价值。即使在公益性运输价格优惠不能完全取消的情况下，通过确定合理成本和价格水平，也可以实现准确核算铁路运输企业实际承担的补贴额的目的，从而为今后界定运输企业应承担的资产责任提供条件。同时，也有利于促进铁路运输企业建立、健全内部成本约束机制，控制成本过快上涨。
理顺运价体系，简化运价结构。首先，应将铁路建设基金分摊到货物运营价格中，使货物运价成为名符其实的统一运价。在目前政企尚未分开的情况下，也可以由铁道部建立内部核算机制，从运费收入中直接划出一块专项用于铁路建设。其次，重新调整运价结构，以不同货物运输成本为基础形成合理比价关系。同时，也可以考虑按运输使用车型制定不同运价标准的思路。第三，合并运价和其它收费项目，简化运价表现形式。将铁路运输中发生的各项运费、杂费、附加费等多种价目，尽可能并入运营价格或合并为一个价目，使托运人能一眼看明白运费多少。 |
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